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作者：國(guó)家發(fā)改委PPP專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家、中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)國(guó)有資產(chǎn)治理研究專(zhuān)委會(huì)副主任委員丁伯康

題：如何重構(gòu)融資平臺(tái)公司與地方政府的關(guān)系？

新華財(cái)經(jīng)北京8月29日電?在我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和政策形勢(shì)下，如何進(jìn)一步發(fā)揮政府投融資主體——政府融資平臺(tái)公司的投融資功能，就需要在投融資體制機(jī)制方面進(jìn)一步深化和完善，要在投融資體制機(jī)制上調(diào)整就應(yīng)立足于政府層面，打破行業(yè)界限、部門(mén)界限，拋棄小團(tuán)體的利益，實(shí)現(xiàn)融資渠道的開(kāi)拓創(chuàng)新。從政府角度方面出發(fā)，政府需要像重視國(guó)資國(guó)企改革一樣，重視政府投融資體制機(jī)制的改革和融資平臺(tái)公司的資本運(yùn)作。

地方政府融資平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)較大，轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到的困難同樣很大，轉(zhuǎn)型需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)期，需要從根本上解決地方政府融資問(wèn)題，這涉及財(cái)稅改革等深層次問(wèn)題。地方政府融資平臺(tái)公司“去平臺(tái)化”的進(jìn)程并非一蹴而就，根源上還在于加快財(cái)稅體制改革。站在地方政府融資平臺(tái)公司的角度，需要政府理順財(cái)稅體制，在財(cái)稅體制改革方面政府可以從以下幾點(diǎn)做出嘗試。

第一，深入研究政府財(cái)政與城市建設(shè)的關(guān)系，在對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行各項(xiàng)投資時(shí)需要從財(cái)政角度建立權(quán)責(zé)發(fā)生的衡量機(jī)制，監(jiān)督資金的使用，提高投資資金使用的有效性；

第二，進(jìn)一步完善財(cái)政收支平衡，改善由財(cái)政年度平衡帶來(lái)的對(duì)城建投資性支出缺少長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮的弊病，對(duì)未來(lái)的城建投資要做一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；

第三，明確地方政府融資平臺(tái)公司與政府財(cái)政資金的往來(lái)關(guān)系以及資金的明確用途和流向，使地方政府融資平臺(tái)公司的決策行為與城市發(fā)展的關(guān)系更加清晰。在此之上，財(cái)稅體制能夠得到進(jìn)一步理順，政府融資平臺(tái)公司的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)將得到自上而下的順暢解決，這都需要財(cái)稅體制的有效改革。

優(yōu)化地方政府投融資體制頂層設(shè)計(jì)

第一，完善城建投融資體制。當(dāng)前很多地方政府融資平臺(tái)公司面臨投資需求擴(kuò)大和還款任務(wù)增加的雙重壓力，而自身又缺乏經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)收入的支撐。因此，僅靠公司自身已無(wú)法承擔(dān)如此巨大的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資任務(wù)。需要從政府層面，建立以政府融資平臺(tái)公司為主導(dǎo)、依托政府財(cái)政支持和債務(wù)增長(zhǎng)的投融資體制，包括投融資決策機(jī)制、債務(wù)償還機(jī)制、投資回報(bào)機(jī)制等。通過(guò)整合城市資源、盤(pán)活存量資產(chǎn)等方式，充實(shí)注冊(cè)資本金，做強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司，建立“借、用、管、還”一體化運(yùn)行機(jī)制，逐步形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的多元化投融資格局。

第二，做好城建投融資規(guī)劃。投融資規(guī)劃是從資金統(tǒng)籌使用的角度，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)及出讓、債務(wù)償還、資金籌集、資本運(yùn)作等時(shí)序進(jìn)行全面規(guī)劃的系統(tǒng)性工程。通過(guò)投融資規(guī)劃可以為地方政府和政府融資平臺(tái)公司的投融資決策提供參考依據(jù)，使政府做到量力而行，使政府融資平臺(tái)公司的投資、融資、還款等有章可循。另外，投融資規(guī)劃還可以提高資金使用效率，降低融資成本，通過(guò)資本運(yùn)作策劃，放大存量資產(chǎn)的融資能力，盤(pán)活政府存量資產(chǎn)。

存量債務(wù)的逐步化解

地方政府融資平臺(tái)公司存量債務(wù)的化解首先要科學(xué)分類(lèi)政府債務(wù)和其他債務(wù)，并針對(duì)不同類(lèi)型的債務(wù)采取適宜的化解措施，化解融資平臺(tái)公司存量債務(wù)可以采取以下幾種方式：

第一，債務(wù)置換。對(duì)平臺(tái)公司而言，債務(wù)置換可以剝離債務(wù)，降低資產(chǎn)負(fù)債率。平臺(tái)公司債務(wù)置換是把平臺(tái)公司政府債務(wù)中原來(lái)短期限、高利率的理財(cái)產(chǎn)品、銀行貸款、城投債置換成長(zhǎng)期限、低成本的地方政府債券。債務(wù)置換的方式主要有兩種：一種是由銀行購(gòu)買(mǎi)，是地方政府和商業(yè)銀行的正常契約行為；第二種是引入央行，央行通過(guò)抵押補(bǔ)充貸款（PSL）或者再貸款給商業(yè)銀行（或政策性銀行）的方式去購(gòu)買(mǎi)用于置換另一商業(yè)銀行對(duì)平臺(tái)公司貸款的債券。

第二，債務(wù)重構(gòu)。債務(wù)重構(gòu)主要包括經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)和純公益性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)三個(gè)方面。經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目債務(wù)重構(gòu)的重點(diǎn)是解決債務(wù)期限錯(cuò)配和融資成本過(guò)高的問(wèn)題。期限錯(cuò)配主要體現(xiàn)為融資工具如銀行貸款、城投債券等，償還期限一般為3-5年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于長(zhǎng)達(dá)20-30年的建設(shè)經(jīng)營(yíng)周期，未來(lái)需要發(fā)行期限更長(zhǎng)的融資工具代替短期債務(wù)工具。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的債務(wù)重構(gòu)除了發(fā)行期限更長(zhǎng)的債務(wù)融資工具和通過(guò)借新債還舊債的形式解決存量債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)外，還應(yīng)大力推廣PPP模式，引入社會(huì)資本幫助債務(wù)重構(gòu)。對(duì)于無(wú)收益的純公益性項(xiàng)目債務(wù)，除了通過(guò)債務(wù)置換轉(zhuǎn)化成期限更長(zhǎng)、利率更低的地方政府債券，還可以通過(guò)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公益產(chǎn)業(yè)基金補(bǔ)充用于存量債務(wù)償還的資金。

第三，盤(pán)活資產(chǎn)。盤(pán)活存量資產(chǎn)是企業(yè)解決流動(dòng)性不足和融資成本過(guò)高的重要手段，對(duì)于平臺(tái)公司存量債務(wù)的還款付息也具有重要意義。平臺(tái)公司經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，因長(zhǎng)期投入形成的存量資產(chǎn)占企業(yè)總資產(chǎn)的比重較大，“重建設(shè)，輕管理”的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)導(dǎo)致平臺(tái)公司旗下大量存量資產(chǎn)利用率低、資源浪費(fèi)嚴(yán)重，也限制了平臺(tái)公司的流動(dòng)性和債務(wù)償還能力。存量資產(chǎn)的盤(pán)活在化解平臺(tái)公司存量債務(wù)危機(jī)方面大有可為。除了傳統(tǒng)的重組、出售、租賃、置換等資產(chǎn)盤(pán)活路徑外，近年來(lái)資產(chǎn)證券化也成為平臺(tái)公司盤(pán)活存量資產(chǎn)的重要手段。

第四，混改?；旌纤兄聘母锟梢酝ㄟ^(guò)多元化股東，提高經(jīng)營(yíng)效率，這是國(guó)資國(guó)企改革的重要形式?；旌纤兄聘母飳?duì)于平臺(tái)公司來(lái)說(shuō)，短期能夠通過(guò)引入非國(guó)有資金緩解償債資金壓力，平臺(tái)公司亦可以通過(guò)債轉(zhuǎn)股方式化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)，引入非公有制經(jīng)濟(jì)能夠增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)一步完善平臺(tái)公司產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，提升平臺(tái)公司的市場(chǎng)化運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，提升平臺(tái)公司的再融資能力。

存量債務(wù)化解是新常態(tài)下平臺(tái)公司亟待解決的重要問(wèn)題之一，對(duì)于平臺(tái)公司防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)平臺(tái)轉(zhuǎn)型都具有重要意義?；馄脚_(tái)公司存量債務(wù)，首要任務(wù)是抓緊完成存量債務(wù)的清理甄別，將政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)進(jìn)行有效的分類(lèi)和剝離。屬于政府債務(wù)的部分，要積極進(jìn)行債務(wù)置換，加速置換節(jié)奏。在債務(wù)置換的基礎(chǔ)上，再通過(guò)債務(wù)重構(gòu)、資產(chǎn)盤(pán)活、混合所有制改革等手段，將平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的化解，確保平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。

項(xiàng)目投融資機(jī)制的平衡運(yùn)作

地方政府融資平臺(tái)公司長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)政府的依賴(lài)度比較強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重低，公益性項(xiàng)目占比較高，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和資源少，專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化運(yùn)作的能力和經(jīng)驗(yàn)不足，嚴(yán)重制約政府融資平臺(tái)公司的長(zhǎng)期健康發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺(tái)公司的可持續(xù)融資和可持續(xù)發(fā)展，需要將政府融資平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目與公益性項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)隔離，適當(dāng)提高經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的贏利能力和水平。在風(fēng)險(xiǎn)防范上，要注意集約經(jīng)營(yíng)，風(fēng)險(xiǎn)隔離，實(shí)行“項(xiàng)目的平衡運(yùn)作”。

對(duì)政府新建的公益性項(xiàng)目，爭(zhēng)取政府在政策方面的扶持，同時(shí)要注意對(duì)這方面的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)隔離。要爭(zhēng)取各種優(yōu)惠政策和相應(yīng)的資金投入，采取適合該類(lèi)資產(chǎn)特征的融資方法和手段，如采用ABS（資產(chǎn)證券化）的方式融資，建立合理的利益共享機(jī)制。通過(guò)政府核定經(jīng)營(yíng)收費(fèi)價(jià)格以及購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的自我平衡。既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”，達(dá)到公益性項(xiàng)目的收益平衡。

將盈利性和公益性項(xiàng)目區(qū)別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)的思路經(jīng)營(yíng)管理，從股權(quán)比例、激勵(lì)機(jī)制等方面做出市場(chǎng)化的安排，整合優(yōu)勢(shì)資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力。對(duì)經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)，要通過(guò)整合這類(lèi)資產(chǎn)和資源，深度開(kāi)發(fā)和利用這種資源，最大限度盤(pán)活和利用這部分的資產(chǎn)。對(duì)政府與社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，要建立平等的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府和社會(huì)資本應(yīng)該平等參與、誠(chéng)實(shí)守信，按照合同辦事，依據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過(guò)度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)至合作方。企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，政府主要承擔(dān)國(guó)家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的宏觀風(fēng)險(xiǎn)，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

政府投資理念的轉(zhuǎn)換支撐

2002年以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，不同于以往“投資造城”“投資基建”的粗放式城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的公共服務(wù)獲取、社會(huì)保障供給、公民權(quán)利均衡分配等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)以人為本，不斷提升城市價(jià)值、提高城市品位、優(yōu)化人居環(huán)境。

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念下，城市運(yùn)營(yíng)商與之不謀而合，而城市運(yùn)營(yíng)商是在“經(jīng)營(yíng)城市”理念下萌發(fā)的新事物。城市擁有各項(xiàng)資源，如土地、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、歷史文化資源等等，將這些資源作為資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作獲取收益，并投入到城市發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，走“以城建城，以城養(yǎng)城，以城興城”的城市自我增值道路，以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化，這都是城市運(yùn)營(yíng)的主要內(nèi)容。在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府需要轉(zhuǎn)變之前計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下城市建設(shè)管理的模式和思維方式，實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)作為公共資產(chǎn)到可經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府作為城市資產(chǎn)所有者到經(jīng)營(yíng)者的轉(zhuǎn)變。至此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)城市的理念，地方政府需在逐漸完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以經(jīng)營(yíng)城市的思路，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，地方政府融資平臺(tái)公司在政府經(jīng)營(yíng)城市理念的轉(zhuǎn)換下轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商也是一種趨勢(shì)。